2026年6月30日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

常州市自然资源和规划局局长  孙秀峰

我受市人民政府的委托，现就《常州市盐穴地下空间开发利用管理办法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

一、立法必要性

一是贯彻党中央决策部署的必然要求。习近平总书记曾强调，向地球深部进军是我们必须解决的战略科技问题。向地下要空间、要安全、要资源已成为新型城镇化和城市可持续发展的战略选择。常州市金坛区作为全国盐穴地下空间开发利用的“探路人”，在实践盐穴开采、探索盐穴综合利用方面取得了显著成效。制定草案是贯彻落实党中央在新时期探索推进深层地下空间高质量开发利用要求的具体实践。

二是推进盐穴地下空间开发利用的重要措施。我市金坛岩区盐矿区总面积60.5平方公里，资源储量约163亿吨，埋藏深度在地下约750～1300米之间，采矿后形成的盐腔单体可达20～40万立方米，具有优越的稳定性、可塑性和密封性，是国内盐穴资源开发利用条件最好的地区之一。目前已具备开发利用条件的盐穴腔体约70座，在存储天然气、压缩空气储能等方面具备独特优势。研究出台规范盐穴地下空间开发利用管理的地方性法规能进一步通过文件制度来解决和规范安全监管、统筹规划、权益配置等各类问题，从探索新型地下空间（盐穴）使用权有偿使用实现路径、以新的空间资源开发支撑保障经济社会高质量发展等方面出发，制定草案具有必要性和可行性。

二、立法过程

2025年10月，《常州市盐穴地下空间开发利用管理办法》被确定为市人大常委会2026年立法计划正式项目，由市自然资源和规划局牵头起草。立法项目启动后，市自然资源和规划局及时成立了立法工作专班，全面开展草案起草工作。

一是广泛征求多方面意见。市自然资源和规划局联合市司法局开展立法调研，广泛征求意见，组织起草，按照规定进行立法风险评估和宏观政策取向一致性审查。2025年7月，在市政府门户网站向社会公开征求意见。多次召开部门座谈会、企业相对人座谈会及专家论证会，向部分人大代表、政协委员、市相关部门、企业相对人及社会公众等单位代表征求意见。

二是开展合法性审查。为提高立法工作效率，市自然资源和规划局邀请中国地质调查局发展研究中心、江苏省地质调查研究院、江苏省土地勘测规划院等专业技术单位协助开展盐穴立法工作，为立法提供技术保障。2025年11月，市自然资源和规划局向市政府报送草案，市司法局组织开展征求意见、实地调研、部门座谈、专家论证、专项调研等工作，对草案的合法性、合理性、可操作性以及条文、逻辑、语言等立法技术方面进行修改，实地了解盐穴项目建设运行具体情况，听取盐穴企业的情况介绍和意见建议。在此基础上，市司法局会同市自然资源和规划局对草案进行多轮修改完善。

三是报送市政府常务会议审议。2026年4月，根据市领导意见，市司法局会同市自然资源和规划局再次对草案进行研究修改和完善。2026年4月6日，市政府第60次常务会议审议并通过草案。

三、草案主要内容

草案以《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律为依据，参照了自然资源部关于地下空间开发利用、用地用海要素保障等相关文件，结合我市实际制定。草案旨在加强盐穴地下空间资源创新性配置管理，有效发挥盐穴地下空间生产要素作用，开创规范、高效、安全利用新局面，切实维护自然资源资产所有者权益。草案共三十一条，具体内容如下：

一是明确盐穴国有建设用地使用权设立要求。草案依据《中华人民共和国民法典》第三百四十五条、第三百四十六条规定及《矿产资源法》第四条规定，矿产资源属于国家所有，盐穴作为特殊矿产资源开采后形成的空间亦属于国家所有，因此在条款中设立盐穴地下国有建设用地使用权。

二是规定盐穴使用权人以及政府、相关部门对盐穴开发利用安全生产监管责任。草案依据《金坛区盐穴资源综合开发利用安全规划》、《金坛区盐矿开采、盐穴资源综合开发利用领域安全生产监管等责任分工》文件内容，规定盐穴使用权人是盐穴开发利用安全生产责任主体，属地政府及相关职能部门承担安全监督管理、日常巡查检查和联合执法等工作。

三是构建盐穴开发利用规划编制体系。草案明确盐穴开发利用专项规划和详细规划的编制程序、内容和要求，并提出专项规划的近期建设用地空间布局方案达到详细规划深度，经批准后，布局方案可以直接纳入详细规划的要求。

四是优化盐穴地下空间权益配置。为优化营商环境，草案依据要求，对盐穴开发利用专项规划确定的区域整体开展矿产压覆评估，并将评估结果纳入查询服务系统，避免“一穴一评估”情况发生。考虑到盐穴地表存在一定数量的永久基本农田，依据自然资源部《永久基本农田红线保护管理办法》规定，明确对盐穴开发利用不造成永久基本农田损毁的，可直接新设盐穴国有建设用地使用权。同时，草案根据盐穴出让实例，进一步细化了盐穴国有建设用地使用权组合出让、单独出让、先租后让及年限、价款计算等内容。